农业水价综合改革的时代背景与推进过程

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  党的把统筹城乡发展，解决好农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重；坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为第一个任务；提出必须加强农业基础地位，加强农村基础设施建设，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全。

  近年来，党中央国务院按照统筹城乡发展的要求，采取了一系列支农惠农的重大政策措施，突出加强农业基本的建设，积极促进农业稳定发展、农民持续增收，切实解决农村民生问题，扎实推进社会主义新农村建设。

  随着全球气候变暖，近几年来，我国极端天气不断增多，干旱缺水问题越来越严重，呈现出频次增加、范围扩大、过程延长、影响加重的趋势，对经济社会持续健康发展和ECO的不利影响日益增强。水旱灾害是我国需要长期应对的严峻挑战，而全球气候平均状态随时间的变化又增加应对灾害的复杂性与难度。

  2007年，国务院办公厅发出通知，就应对全球气候变暖，干旱缺水日益严重的问题，从五个方面对抗旱减灾工作做全面部署，要求各级政府要加大抗旱基础设施建设力度，加强控制性水源工程建设，加大病险水库除险加固力度，加强农田水利工程建设，加快灌区续建配套和节水改造，扩大泵站技术改造实施范围和规模，切实提高抗旱减灾能力，确保国家粮食安全。

  农田水利是防汛抗旱最重要的基础设施。从农业生产的诸多条件分析，减少旱灾对农业生产的影响，最有效的措施是改善农田的排灌条件，把现有灌区的中低产田改造成为旱涝保收的稳产高产农田。面对大自然的挑战，加快农田水利基础设施建设刻不容缓。

  2007年12月27日,水利部部长陈雷主持召开“农业水价综合改革暨末级渠系节水改造方案编制工作会议”。会议的核心任务是：研究部署推进水价综合改革，实施灌区末级渠系节水改造，建立农田水利良性运行机制，着力增强农业综合生产能力，切实解决农村民生问题，保证国家粮食安全。

  多年来，农田水利工作围绕推进水价改革，进行大中型灌区骨干工程续建配套、组建农民用水协会，开展小型农田水利建设等重点做了大量的、卓有成效的工作，保证了国家粮食安全和经济社会稳定发展。但是，由于历史原因和体制机制方面存在的种种问题，目前我国农田水利良性运行机制还没有完全建立。

  一是农田水利工程老化破损不配套。我国的灌溉工程绝大多数修建于上世纪五十年代至七十年代，设计标准低，工程质量不高，建筑物及设施配套不全，大多数灌溉工程已超出原有设计使用年数的限制，工程破损严重，运转十分艰难。末级渠系老化破损、不配套更为严重，导致灌溉系统“上通下堵”、“肠梗阻”等现象都会存在。据统计，由于工程设施损坏报废的原因，“十五”期间年均减少有效灌溉面积311万亩，相当于每年减少10个30万亩的大型灌区。

  二是灌区末级渠系管理主体缺位。随着家庭联产承包制的推行和农村税费改革的深化，以户为单元的农村基本经济制度完全建立，乡镇、行政村等基层管理组织的管理职能已发生变化，农田水利基础设施的建设、运行、管理没有纳入农村基层政府的管理体制内，末级渠系管理主体缺位，处于“农民管不了，集体不愿管，国家管不到”的被动状态。由于缺乏管理主体，农民用于农田水利工程的投工投劳量急剧下降，进一步加剧了工程的损毁，使原本落后脆弱的农田水利基础设施更加破旧。

  三是农业水价改革陷入困境，水费实收率下降。农村税费改革以来，水价改革难以推进，水费实收率不断下降。据水利部门统计，2005年，全国26个省、551处大中型灌区农业水价平均仅为实际供水成本的38%，平均水费实收率仅为57.37%，实收水费只占成本的22%。

  四是基层水管单位生存发展困难重重。水费收入锐减使许多水管单位职工工资欠发，职工队伍不稳定，人员流失严重，基层水管单位的生存与发展状况不容乐观。

  当前农田水利运行机制中存在的问题，主要有三方面的问题导致：一是投入严重不足导致农田水利工程积重难返。二是用水管理体制和末级渠系工程产权制度等体制性改革严重滞后导致管理主体缺位。三是农业水权制度尚未建立，合理的水价机制还没形成，导致用水浪费和水资源配置效率低。处理问题的思路就是要以农民用水自治为核心，以完好的水利工程体系为基础，以科学合理的终端水价制度为保障，提高农业用水效率和效益，减轻农民用水生产所带来的成本保障国家粮食安全。

  推行农民用水自治，本质上是农业用水管理体制的改革与创新。要按照“政府引导、农民自愿、依法登记、规范运作”的原则，进一步推进农民用水合作组织的标准化、规范化建设，加强农民用水合作组织的能力建设，明晰权利和义务，把农民用水合作组织真正培育成末级渠系的产权主体、改造主体和管理运营主体。

  要建立灌区末级渠系工程产权制度，把改造完成的末级渠系工程移交给农民用水合作组织，明确归其所有。要利用财政投入，引导广大农民有组织地对末级渠系工程进行节水技术改造。要将工程维修养护、用水组织、水费计收等与末级渠系有关的用水事务全部交由组织起来的农民自己管理。

  建设完好的农田水利工程体系就是要逐步加大中央财政对农田水利基础设施投资力度，全方面推进大中型灌区续建配套与节水改造。在骨干工程改造完成的基础上，通过大型灌区末级渠系节水技术改造奖补机制，通过“以奖代补”、“先建后补”、“农村金融支持”的方式，放大财政资金的社会效益，明确受益农民投工投劳的义务，引导广大农民和社会资产金额的投入末级渠系工程节水技术改造，完善计量设施，逐步形成工程良好、计量科学的农田水利工程体系。

  建立科学合理的水价制度就是在体制改革和工程改造完成的基础上，慎重分析农民经济承担接受的能力，按照促进节约用水和降低农民水费支出“两兼顾”的原则，逐步推进农业水价改革，建立并逐步实行国有水利工程水价加末级渠系水价的终端水价制度，推行计量收费，整顿末级渠系水价秩序，减轻农民用水生产所带来的成本。同时要根据真实的情况建立农业用水总量控制和定额管理制度，实行以供定需、定额灌溉，推动农村水权制度建设，逐步形成节约转让、超用加价的经济激励机制。

  对于构建农田水利基础设施良性运行机制来说，体制改革、工程改造和机制创新三者有机统一，缺一不可，必须同步推进。改革农业用水管理体制、推行农民用水自治是核心。通过明确农田水利基础设施建设、管理和运行主体，划清政府与农民、中央与地方之间的权责义务，既有利于调动和鼓励灌区农民兴建农田水利的积极性，也为政府采取“民办公助”、“以奖代补”扶持政策的执行和落实明确了对象。完好的工程体系是基础。要解决农业抗灾能力不强、综合生产能力低下、农业用水短缺和浪费并存、农民用水成本沉重、农民增收困难等问题，就必须建设配套完善、状况良好的农田水利工程体系，这是灌区和农民生存和发展的根本基础，没有完好的工程体系，体制改革和机制创新都将只能是空谈。科学合理的水价制度是保障。水费是农民用水自治和农田水利工程正常运行的主要经济来源和重要保障，没有水费的保障，建好的工程将因为缺乏运行维护经费而再次陷入困境，农民用水合作组织也会因为缺乏工作经费而难以运行，农民节约用水的观念将难以确立，水资源紧缺和用水浪费现象将难以消除。

  推动农业水价综合改革，一直是水利部门的一项工作重点。水利部从推动农业水价改革入手，提出了建立农田水利长效运行机制的思路。相关工作由浅到深，逐步推动，从构想到逐步形成历经了5年多的时间。

  2002年，为推动《水利工程供水价格管理办法》的出台，水利部与发改委价格司联合开展了全国水价改革调研。根据调研中发现的陕西、新疆和湖北等地在灌区末级渠系节水改造和推进农业末级渠系水价改革方面取得的效果和经验，建议国家开展灌区末级渠系节水改造试点，配套供水计量设施，推进农业供水终端水价制。

  2003年，副总理批示，要求国家发改委把农业末级渠系节水改造纳入国债项目。

  2004年到2005年，国家从国债资金中安排6000万元，用于末级渠系节水改造试点。

  2、通过农业水价改革情况调研，提出了推动农业水价综合改革暨末级渠系节水改造的政策建议。

  2005年以来，全国人大代表、各地农民和许多水管单位职工通过不同渠道多次反映农业水价改革、水费计收、水利工程运行和水管单位生存发展存在的问题，要求免交农业水费，增加农田水利投入。

  2006年4月，水利部财经司以主办四川全国人大代表余新民的提案为开端，经过深入调研，提出了《当前农业水价改革中存在的问题、影响与对策调研报告》。得到了部领导的高度肯定。

  此后，水利部成立了专题工作小组和协调办公室，从2006年8月下旬开始，历时1个月，对18省进行了实地调研（另函调了8个省），提出了《关于建立灌区末级渠系节水技术改造奖补机制和农业水费财政补贴机制的建议》。

  2006年底，全国人大农业与农村委员会舒惠国副主任率工作组，到广东、四川调研灌区末级渠系节水技术改造和农业水费计收情况，形成《关于加强农业末级渠系建设提高农业综合生产能力的调研报告》。

  2007年中央1号文件中要求：“加快大型灌区续建配套和节水改造，搞好末级渠系建设，推行灌溉用水总量控制和定额管理。”

  原水利部部长汪恕诚对此项工作格外的重视，对农田水利良性运行机制的体制、机制设计和具体方案的实施都作了明确指示，还亲自写信向国务院主要负责同志作了报告。2006年12月4日，总理批示：“请财政部研究提出意见”。

  2007年“两会”期间，共有9名人大代表领衔74名代表联署，提交了11个有关农业水价综合改革的建议，其中1项建议还列入全国人大重点督办建议。

  此后，水利部领导多次率队与有关部门座谈沟通，并积极提供有关的资料和素材，配合财政部做好批示的答复工作。财政部于2007年11月向国务院呈送了《关于农田水利工程设施建设管护的意见》，赞同由中央财政拿出资金，采用“以奖代补”的形式，对灌区末级渠系进行节水技术改造。

  2008年，中央一号文件也明确要求：“要大幅度增加中央和省级小型农田水利工程建设补助专项资金，将大中型灌区末级渠系改造和小型排涝设施建设纳入补助范围。”

  按照陈雷部长“抓好试点、多措并举、积极地推进”的指示精神，2007年5月，水利部选择了黑龙江、吉林、山西、陕西、四川、新疆、江西、广西等8省（区）14个灌区作为首批试点单位，开展了综合改革试点方案和农民用水户协会规范化建设规划、末级渠系节水改造规划、农业水价改革规划（简称“三项规划”）的编制工作。2007年底，14个灌区的方案和规划通过了水利部组织的评审验收，达到了一旦落实资金，即可实施的深度。

  2007年12月27日，为落实国务院领导的重要批示，水利部组织召开了“农业水利综合改革暨末级渠系改造方案编制工作布置会”，将农业水价综合改革试点方案编制范围扩大到全国13个粮食主产区和其他4个主要产粮省。

  2008年，“中央财政农田水利建设补助专项资金”总规模由原定的20亿扩大至30亿元。其中，灌区末级渠系改造资金9亿，用于农业水价综合改革试点项目资金3.375亿元。

  截至4月底，各地已将试点项目的“三项规划”上报水利部，经过水利部组织的专家组审查并提出意见，各地再根据审查意见，抓紧修订“三项规划”。

  水利部还将组织试点省区分三个层次开展培训工作。培训对象包括与项目有关的地方各级政府（包括水利部门及基层政府组织）、灌区管理单位和项目区农民用水户协会主要代表三个方面。培训内容最重要的包含用水户协会规范化建设的标准、程序和实施步骤等，以及项目申报、项目管理和监测评价等。

  目前，试点工作培训教材已出版。5月5日～6日，在湖北宜昌启动了第一级（省级）培训；5月中、下旬还将完成第二级（省内）和第三级（协会）培训。