【问答解读】农业水价综合改革知识50问

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  农业水价综合改革是综合运用工程配套、管理创新、价格调整、财政奖补、技术推广、结构优化等多种举措推进的一项综合性改革。

  2014 年 3 月 14 日，习在中央财经领导小组第五次会议上指出：农业是用水大户，也是节水潜力所在，更是水价改革难点。提高农业水价会增加种地成本，但不提价、用水成本过低，就难以实现农业节水。要敢于碰一些禁区，拓宽思路，通过精准补贴等办法，既总体上不增加农民负担，又促进农业节水。

  另外：连续六年的中央一号文件、连续七年的省委一号都对推进农业水价综合改革进行了部署安排；国家四部委连续六年联合发文，要求深化农业水价综合改革；2019 年，农业水价综合改革写入《国家节水行动方案》（发改环资〔2019〕695 号）。

  长期以来，我国农田水利基础薄弱，运行维护经费不足，农业用水管理不到位，农业水价形成机制不健全，农业水价总体偏低，不能有效反映水资源稀缺程度和生态环境成本，价格杠杆对促进节水的作用未得到一定效果发挥，不仅造成农业用水方式粗放，而且难以保障农田水利工程良性运行。为建立健全农业水价形成机制，促进农业节水和农业可持续发展，2016年 1 月 21 日，经国务院同意，国务院办公厅印发《关于推进农业水价综合改革的意见》（〔2016〕2 号），在全国范围内启动农业水价综合改革工作。

  从 2016 年开始，用 10 年左右时间，围绕保障国家粮食安全和水安全，贯彻“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，坚持政府和市场协同发力，以完善农田水利工程体系和计量体系为基础，以健全农业水价形成机制为核心，以创新体制机制为动力，逐步建立农业灌溉用水量控制和定额管理制度，提高农业用水效率，促进农田水利工程良性运行。

  （1）建立健全合理反映供水成本、有利于节水和农田水利体制机制创新、与投融资体制相适应的农业水价形成机制；

  （2）农业用水价格总体达到运行维护成本水平，可持续的精准补贴和节水奖励机制基本建立，农业用水总量控制和定额管理普遍实行，先进适用的农业节水技术措施普遍应用，农业种植结构实现优化调整，农业用水方式由粗放式向集约化转变。

  有人认为，水资源相对充沛的地区，农业节水并不迫切，水价也较低，有些地区财政代缴水费，老百姓节水意识也不强，实施农业水价综合改革意义不大。这种想法是错误的，没有真正理解改革目的及其综合性。

  丰水地区虽然农业用水不紧张，但通过改革促进农业节水，能大大的提升水肥利用率及降低排水量，缓减面源污染。另外，还有一个重要目的是促进农田水利工程良性运行。有的地区农业供水单位虽然由财政承担运行管理费用，但往往不能足额，田间工程维修养护资金也较为缺乏。丰水地区农民节水意识不强，农田水利工程众多，更一定要通过改革，健全水价形成机制，强化工程维修养护，倒逼节水意识形成，促进农田水利工程良性运行。

  有人简单地将农业水价综合改革与提高农业水价划等号，并且认为这样会增加农民水费支出，不愿改革。这是一种误解。农业水价改革并不是单纯地提高水价，总体上不增加农民负担是改革需要遵循的一条原则。当然，不收费就难以实现农业节水，要在农民承受能力范围内尽量挖掘价格空间，体现水资源价值，尤其在节水改造后，用水量降低情况下，适当提高水价并不会增加农民水费支出。

  “两手发力”是改革的四项原则之一。主要是指充分的发挥市场和政府的作用，将农业水价调整和农业用水精准补贴有机结合，同时发挥价格杠杆和政策激励的作用。既充分的发挥价格杠杆作用，促进用水户节约用水，也要更好地发挥政府作用，建立农业用水政府补贴机制。

  农业水价形成机制、精准补贴和节水奖励机制、工程建设和管护机制、用水管理机制。

  （1）农业水价形成机制是核心。要加快形成政府和用水户合理分担的水价机制，逐步将农业水价总体达到运行维护成本水平。

  （2）精准补贴机制和节水奖励机制是保障。要多渠道筹措资金，建立可持续的精准补贴和节水奖励机制。

  （3）工程建设和管护机制是硬件基础。加快完善工程配套和计量设施建设，创新管护模式，促进工程良性运行。

  （4）用水管理机制是制度基础。实行用水总量控制和定额管理，逐步把县域用水总量控制指标分解到农村集体经济组织、农民用水合作组织、农户等用水主体，明晰农业初始水权。

  农业水价改革的关键是要形成政府与农民合理分担供水成本的水价形成机制，通过价格杠杆和财政补贴“两手发力”促进农业节水和农田水利工程良性运行。因此，实际面向农民用水户执行的农业水价可以高于现状，也可低于现状，具体价格水平除考虑供水成本之外，还应该要考虑当地水资源条件、种植结构、农民承受能力、地方财政能力等因素。

  根据国家发改委 财政部 水利部 农业农村部《关于持续推进农业水价综合改革工作的通知》（发改价格〔2020〕1626 号）和《关于深入推动农业水价综合改革工作的通知》（发改价格〔2021〕1017 号）等文件精神，各部门应加强协调配合，切实形成工作合力。

  水利部门负责：完善大中型灌区骨干工程及其供水计量；落实农业用水总量控制和定额管理，加强用水管理；牵头负责农田水利工程运行维护的监管；指导农民用水合作组织规范组建和发展。

  农业农村部门负责：农田水利建设项目管理，结合真实的情况配套实用易行的计量设施，牵头推进农田水利设施产权制度改革，明确工程产权和管护主体，加强农田水利工程运行维护的监管，指导调整优化种植结构和节水农业发展等工作。

  农业用水计量是落实农业水权制度、实施总量控制、定额管理、水费计收、实施精准补贴和节水奖励的依据。计量设施的布局应满足用水管理的需要，满足对用水户用水量的监测需要，满足水费收缴需要。

  按照因地制宜、经济实用、准确高效、长效利用的原则，根据当地财力状况配备量测水设施。鼓励选择量水槽、量水堰、量水标尺等经济适用的设施，利用可起到量水作用的水工建筑物或“以电折水”“以时折水”等方式，满足基本计量需求。有条件的可采用信息化设备采集和传输水位、水量信息。

  （1）大中型灌区在骨干工程与末级渠系的产权分界点安装供水计量设施，并逐步推进乡镇、村组交界断面计量供水。5 万亩以上的灌区渠首取水口要实现在线）有条件的一般中型灌区的渠首取水口应安装计量设施，掌握用水总量。

  （3）小型灌区和末级渠系因客观条件限制可通过折算或推算方式计算取水量。是否再细化计量单元由终端用水管理组织协商决定，对确有需求的能安装计量设施。

  （2）一个取水口下面，多户经营的，种植作物相同，也可直接在取水位置计量，各户按灌溉面积分摊水量。

  （3）一个取水口下面，多户经营的，种植作物不同（灌溉制度和灌水定额不同），应计量到户。如采用轮灌方式，可在轮灌组上游引水口计量，逐户轮灌计量。

  目前，我国农业灌溉用水中量水的方法主要有以下几种：利用水工建筑物量水、特设的量水设备量水、流速仪量水、水尺量水、水面浮标量水、水表计量。

  特设量水设备：量测精度较高，但需要额外购置、安装相应的量水设备，而且量水设备的费用一般也较高。

  流速仪：测流精度较高，但对水流条件有一定的要求，并且测流过程费时，投入的人力较多，费用高，测流计算复杂。

  水尺：需要利用其他手段取得大量的水位和流量相对应的数据，在已有资料相当完备的条件下，能够准确的通过水位～流量关系图表用水尺量水。

  浮标测流：较为经济，但因为水流流态变动很大，不能从始至终保持平稳，常常难以满足测流的精度。

  水工建筑物量水：由于渠道系统要控制水流，达到输配水的目的，建设了数量众多的控制建筑物。因此，利用原有水工建设物量水最为经济、简单。在能够使用水工建筑物量水的地方，应当采用水工建筑物进行量水。

  依据“谁使用，谁管护”的原则，随建设项目进行验收，并及时将计量设施移交给相关的工程管护主体。对新增、加装或改造的计量设施，按用水管理权限及时移交给所属工程的管护主体，并定期组织并且开展计量设施检定和校准。

  建立农业水权制度是加强农业用水管理的基础。水资源作为特殊商品，一定要通过行政方式按以供定需、供需结合的方式来配置。通过限定区域农业用水控制总量和各用水主体的用水量，明确农业水权，才能以水权为依据实施超限额累进加价、节水奖励、政府水权回购等措施激励农业节水。

  首先，按照“以供定需”原则，依据区域可供水量（或用水总量控制指标），结合灌溉用水定额和农业用水现状总量，确定农业用水控制总量。然后，将农业用水总量控制指标，按照灌溉面积等依据，结合计量设施布设的级别，自上而下逐级分配到乡镇、村或用水合作组织、承包经营大户等用水主体，缺水地区建议分配到户，明确农业初始水权，并落实到具体水源。农业用水总量指标分解成果应公示，并告之用水主体。

  每年灌溉结束后，依据气象等因素，对农业水权做到合理折算，形成农业动态水权。

  鼓励用水户转让节水量，政府或其授权的水行政主任部门、灌区管理单位可以回购；在满足区域内农业用水的前提下，推行节水量跨区域、跨行业转让。

  （1）《中华人民共和国水法》第五十五条明确规定:使用水工程供应的水，应当依照国家规定向供水单位缴纳水费。

  （2）水利工程供水是商品。为了及时按量的向农田提供灌溉和排涝用水，建设了大量的拦、蓄、引、提、排等工程措施，消耗了人力、物力、财力。且工程建成后要可持续的运行，还有必要进行维修养护、更新改造，需要一定的资产金额的投入。这些费用应从产品水的价格中予以补偿，使供水工程长久良性运行。否则大量的农田水利工程只用不管，很快就会丧失功能。

  农业供水价格按照价格管理权限分级管理。一般大中型灌区骨干工程农业水价原则上实行政府定价，具备条件的可协商定价；大中型灌区末级渠系和小型灌区农业水价，可实行政府定价，也可实行协商定价。社会资本投资的工程实行政府指导价，或由供用水双方协商确定。

  根据《水利工程供水价格管理办法》、《水利工程供水价格核算规范（试行）》、《水利工程供水定价成本监审办法（试行）》、《湖北省大中型灌区末级渠系及小型灌区水价成本监审办法（试行）》等规定，合理制定供水工程各环节水价。供水价格总体上达到运行维护成本水平；确有困难的地区要尽量提高并采取综合措施保障工程良性运行；水资源紧缺、用户承受能力强的地区，农业水价可提高到完全成本水平。

  末级渠系是指国有水利工程管理单位与终端用水管理组织水费结算点（国有水利工程与田间工程产权分界点）以下的渠（管）道工程及渠系建筑物和设施。

  末级渠系水价成本由折旧费和运行维护费构成，其中，经营者获得的与末级渠系农业供水业务有关的政府无偿投入、政府补助和社会无偿投入，用于购买固定资产的，其折旧不计入定价成本；运行维护费是指经营者维持末级渠系正常运行的费用支出，包括人工费、材料费、燃料动力费、修理费等直接运维费用，销售费用、管理费用、财务费用等间接费用。对于有外来补水的小型灌区还有原水费。

  区别粮食作物、经济作物、养殖业等用水类型，在终端用水环节探索实行分类水价。耗水量大或附加值高的经济作物和养殖业用水价格高于其他用水类型。

  首先按粮食作物和经济作物制定分类水价。原则上粮食作物用水价格达到运行成本水平，一般经济作物用水价格达到全成本水平，高的附加价值经济作物、林果业、水产养殖和设施农业等用水价格达到适当盈利水平。

  实行农业用水定额管理，对超定额或超水权用水的，合理确定阶梯和加价幅度，促进农业节水。因地制宜探索实行两部制水价和季节水价制度，用水量年际变化较大地区，可实行基本水价和计量水价相结合的两部制水价。

  推行农业用水超定额累进加价制度，先要确定定额标准。农业用水定额，受种植结构、气象、耕作方式等因素影响呈动态变化，有条件的地方可根据资料推导出理论计算公式，技术力量薄弱的地方可参考《湖北省农业用水定额》（D B 42/T 1528.1-2019），再结合实际用水量稍作调整即可。

  超定额累进加价，参照城市阶梯水价执行的有关做法与经验，累进加价阶梯一般设置三级。第一级水量上限原则上根据农业用水定额或基本水权确定，保障农业生产基本需求；第二级水量上限原则上以超定额 50%确定，第三级水量为超出第二级水量上限的用水部分。二级加价幅度不低于 0.5 倍；三级加价幅度不低于 1 倍。各地可进一步细化阶梯级数与加价标准。

  精准补贴对象主要指定额内用水的种植粮食作物的用水主体或管护主体，包括不同规模的农民用水户、农民用水合作组织、依法设立的新型农业经营组织，以及灌排设施管护主体。

  精准补贴方式有两种：(1)补供水侧。在农民承受能力内确定水价，补足供水侧的运行维护成本。(2)补用水侧。按工程运行维护成本确定水价，向用水户补贴超出其承受能力部分。与其他农业补贴不同，考虑到受益户众多的灌排工程的共有、共用、共受益和统一管理的特性，为实现补贴的精准性和操作的简便，建议直接补贴对象为灌排工程运行管护主体。补贴主要是针对两类工程：一是对大中型灌区国有骨干工程运行维护的补贴；二是对田间群管工程运行维护的补贴。

  精准补贴是对定额内保障农业灌溉的水利工程供水价格差额部分予以补贴或运行管护不足部分给予适当补贴；在合理调整水价的同时，对定额内农民用水提价部分进行适当补贴（不含超定额用水部分）。高耗水作物不补，超限额用水不补。

  节水奖励对象主要指积极推广节水技术、采取节水措施、调整种植结构节水的规模经营主体、农民用水合作组织和农户。也可对用水管理效果较好的基层水管员进行奖励。

  节水奖励是依据节水量、规模成效等因素综合确定，可依据节水方量进行奖励，也可按节水灌溉亩次、节水设施数量（政府投资的除外）等进行奖励。

  奖励标准取决于节约水量的用途及其产生的经济、社会和生态效益以及地方财政能力等。

  灌溉期结束后，统计作物实际用水量，反算用水定额；再根据当年气象降雨情况，判断来水频率；结合《湖北省农业用水定额》（D B 42/T1528.1-2019）中本区域的不同频率的作物定额，对比分析计算节水量。

  技术力量薄弱的地区，可选择同样种植结构、灌溉模式的行政单元，横向对比分析同一年度的亩均用水量，按从小到大排序，亩均用水量小的行政单元则可认为是相对节水的。

  奖补资金由相应的补贴、奖励对象支配使用，其中补贴资金原则上用于补偿上年度定额内用水成本和供水工程运行维护支出，奖励资金原则上用于补偿上年度实现农业节水支出和继续扩大农业节水规模投资。

  按照“谁投资、谁所有，谁受益、谁负担”的原则，明确农田水利工程管护主体。根据《农田水利条例》第四章第十八条规定，农田水利工程按照以下规定确定运行维护主体：

  （1）政府投资建设的大中型农田水利工程，由县级以上人民政府按照工程管理权限确定的单位负责运行维护，鼓励通过政府购买服务等方式引进社会力量参与运行维护；

  （2）政府投资建设或者财政补助建设的小型农田水利工程，依规定交由受益农村集体经济组织、农民用水合作组织、农民等使用和管理的，由受益者或者其委托的单位、个人负责运行维护；

  （3）农村集体经济组织筹资筹劳建设的农田水利工程，由农村集体经济组织或者其委托的单位、个人负责运行维护；

  （4）农民或者其他社会力量投资建设的农田水利工程，由投资者或者其委托的单位、个人负责运行维护；

  （5）政府与社会力量共同投资建设的农田水利工程，由投资者按照约定确定运行维护主体。

  农村土地承包经营权依法流转的，应当同时明确该土地上农田水利工程的运行维护主体。

  根据《关于深化农村公共基础设施管护体制改革的指导意见》（发改农经〔2019〕1645 号）等文件要求，县级人民政府是农田水利工程运行维护的责任主体，负责所辖范围内农田水利工程运行维护工作的组织领导、制度保障，确定有关部门的职责分工，明确工程运行维护主体，落实运行维护经费，并指导监督有关部门和下一级人民政府履职尽责。乡级人民政府履行属地管理责任，协助上级政府和有关部门做好农田水利工程运行维护工作的组织、协调和监管，确定相应的管理人员做好辖区内工作。

  农田水利工程运行管护遵循《关于加强农田水利工程建后管护的指导意见》（鄂水利函〔2020〕480 号）、《湖北省农田水利工程运行管护标准（试行）》（鄂水利函〔2021〕875 号）及其他相关文件规定。

  （1）渠道应保持输水通畅，过水断面不宜存在杂草、树枝等杂物，不可以设置影响输水的建筑物等，严禁在渠道内倾倒生活垃圾、工业废渣等废弃物。

  （2）土渠不应出现严重渗漏、垮塌、淤积等问题，混凝土渠道不应出现塌陷、松动、损坏、变形等问题，浆砌石渠道不应出现空洞、松动、隆起、勾缝脱落等问题。出现以上问题时，应采取比较有效措施及时修复。

  （3）骨干渠道的险工险段，在放水初期 3~5d 内应设置专人昼夜看护，并配备必要的抢险工具和物资，发现险情立即处理。

  根据《省水利厅省农业农村厅转发〈水利部办公厅农业农村部办公厅关于加强农田水利设施管护工作的通知〉的通知》要求，各级水利和农业农村部门按照职责加强农田水利设施管护的指导和监管。一是明确各自监管的范围和对象，确保辖区内所有农田水利设施管护情况纳入监管范围。二是加强完善农田水利设施管护制度、标准和规范，明确不一样农田水利设施管护目标、质量发展要求和管护方法等。三是组织并且开展农田水利设施造册存档工作，定期不定期对辖区各类农田水利设施运作情况开展抽查。四是对监管中发现的问题，及时反馈工程产权所有人和管护主体，报告同级人民政府，督促管护主体切实履行管护责任。

  各地在现有的工程管理体系、水费收缴体系和计量设施布设体系上来优化，选择建立健全适宜的终端用水管理组织。如现已有农民用水者协会的，则进一步深化协会参与用水管理；若现状无农民用水者协会的，则可依托合作社、其他服务组织等团体组建终端用水管理组织，明确用水户的“责、权、利”，让终端用水管理组织负责渠道工程管理、征收水费及所征收款项的使用，增加管理的透明度。

  各级水行政主任部门依据《省水利厅关于逐步加强农民用水合作组织管理工作的通知》（鄂水利函〔2022〕156 号），积极支持农民用水合作组织的机构创建、规范管理和创新发展，经常性开展业务培训和指导，定期对农民用水合作组织开展评估监测，促进其发挥职能作用。

  各地水行政主任部门每年至少一次对辖区内的农民用水管理组织的相关规章制度、工程运行维护、用水总量与定额管理、财政补助资金、履职情况等开展一次监测评估，对发现的问题及时提醒其修改。有条件的地方可将评估监测结果与农业水价综合改革、农田水利工程管护等项目资金安排挂钩，增强评估监测结果的效力。

  根据《关于印发湖北省农业水价综合改革验收办法的通知》（鄂发改价管〔2021〕342 号）要求，改革验收的必备条件为：

  （4）农业用水总量控制和定额管理普遍实行，农业用水总量指标分解至用水主体，粮食等重要农作物合理用水需求有保障。

  （5）农田水利工程状况良好，工程设施管护到位，管护主体明确，管护责任落实，工程有效运行。

  （6）精准补贴和节水奖励机制建立，奖补资金可持续，总体上不增加农民负担。

  农业水价综合改革验收以县级行政区域为单元开展，按照自下而上、分级组织、分批实施进行。市、县农业水价综合改革领导小组办公室或联席会议办公室具体负责验收组织工作，成立由本级发改、财政、水利、农业农村等部门和专家组成的验收工作组开展验收。验收程序自下而上进行，在完成县级自验、市级验收的基础上申报省级核验。省级核验主要是通过书面核验、调查核验和随机抽验三种方式来进行。对不能满足验收必备条件或重要改革目标任务达不到要求的，责令限期整改后再进行核验，直至达到改革要求后通过验收。

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