水利部财务司司长吴文庆解读《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见

  2016年1月，国务院办公厅印发《关于推进农业水价综合改革的意见》（〔2016〕2号，以下简称《意见》），对今后一个时期农业水价综合改革作出全面部署。近日，本报记者就《意见》出台的背景、主要内容等采访了水利部财务司司长吴文庆。

  吴文庆：农业是用水大户，也是节水潜力所在。长期以来，我国农田水利基础设施薄弱，运行维护经费不足，农业用水管理不到位，农业水价形成机制不健全，价格水平总体偏低，不能有效反映水资源稀缺程度和生态环境成本，价格杠杆对促进节水的作用未得到一定效果发挥，不仅造成农业用水方式粗放，而且难以保障农田水利工程良性运行，不利于水资源可持续利用和农业可持续发展。党中央、国务院格外的重视农业水价问题。习、总理多次就农业水价改革作出指示。2014年6月，汪洋副总理专题部署农业水价综合改革工作。按照国务院部署，2014年10月，国家发展改革委、财政部、水利部、农业部联合，在全国27个省（自治区、直辖市）80个县（市、区）启动了深化农业水价综合改革试点工作，在全面总结试点经验基础上起草了《意见》初稿，经广泛征求意见和修改完善后报国务院。2016年1月国务院办公厅正式印发，为今后一个时期农业水价综合改革工作提供了基本遵循。

  吴文庆：推进农业水价综合改革的指导思想是全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立“五大”发展理念，紧紧围绕保障国家粮食安全和水安全，落实节水优先方针，坚持供需统筹、两手发力，以完善农田水利工程体系为基础，以健全农业水价形成机制为核心，以创新体制机制为动力，提高农业用水效率，促进实现农业现代化。

  改革要坚持四个根本原则。一是坚持综合施策。农业水价综合改革不是简单的价格问题，必须综合运用工程配套、管理创新、价格调整、财政奖补、技术推广、结构优化等多种措施统筹推进改革。二是坚持两手发力。改革不仅关系到水资源的优化配置，而且涉及广大农民的切身利益，既要完善农业水价形成机制，使市场在资源配置中起决定性作用，也要建立精准补贴和节水奖励机制，更好地发挥政府作用，保障粮食等重要农作物合理用水需求。三是坚持供需统筹。一方面，强化供水管理，提高供水服务效率；另一方面，把需求管理摆在更突出位置，全方面提高农业用水精细化管理上的水准，通过“双侧”发力，推动农业用水方式向集约高效转变。四是坚持因地制宜。我国幅员辽阔，各地水资源禀赋、灌溉条件、经济发展水平、种植养殖结构等差异较大，改革不宜“一刀切”，各地须探索符合实际、各具特色的做法，有计划、分步骤推进。

  改革的总体目标是，用10年左右时间，建立健全合理反映供水成本、有利于节水和农田水利体制机制创新、与投融资体制相适应的农业水价形成机制，促进农业用水方式由粗放式向集约化转变。其中，农田水利工程设施完善的地区要通过3～5年努力率先实现改革目标。主要指标要求包括：农业用水价格总体达到运行维护成本水平，农业用水总量控制和定额管理普遍实行，可持续的精准补贴和节水奖励机制基本建立，先进适用的农业节水技术措施普遍应用，农业种植结构实现优化调整。这样设定目标要求，既考虑了作为一项改革硬任务，必须有明确的时限、可衡量的指标，同时也考虑了改革涉及面广，工作任务重，不可能整齐划一、一蹴而就。

  吴文庆：加强供给侧结构性改革是农业水价综合改革的重要内容，主要有三个方面的举措：一是健全工程体系。我国现有农田水利工程大多建于上世纪50年代至70年代，普遍存在标准低、配套差、老化失修、效益衰减等问题，小型灌区和面广量大的田间工程亟待建设和改造，“最后一公里”问题依然突出，特别是计量设施不配套，国有骨干工程支渠以上计量未实现全覆盖，末级渠系、小型灌区和地下水计量设施普遍缺乏，成为农业水价综合改革的瓶颈。因此，《意见》明确要加快完善大中小微并举的农田水利工程体系，突出强调完善供水计量设施，区分工程、水源类型，细化了对计量设施建设的要求。二是建立农业水权制度。在用水总量控制指标分解到县级行政区域的基础上，按照灌溉用水定额，把指标进一步细化分解到各类用水主体，落实到水源，明确水权，实行总量控制，形成强有力的倒逼机制，促进节约用水，推动农业用水结构调整。同时，发挥市场机制作用，鼓励开展节水量交易，让节水者获得经济回报。三是提高农业供水效率和效益。就是要强化供水计划管理和调度，提高管理单位运行效率，加强成本控制，建立管理科学、精简高效、服务到位的运行机制，提升服务质量和水平，保障合理的灌溉用水需求，在提高供水效率的同时，大大降低供水成本。

  吴文庆：对农业用水需求侧改革有三方面的要求。一是调整优化种植结构，包括适度调减地表水过度利用、地下水严重超采地区高耗水作物种植培养面积，选育推广需水少的耐旱节水作物，建立作物生育阶段与降水相匹配的农业种植结构与种植制度，发展“雨养农业”。二是推广节水技术，重点是发展高效节水灌溉，大力推广管灌、滴灌等节水技术，集成发展水肥一体化、水肥药一体化技术，积极推广农机农艺相结合的深松整地、覆盖保墒等措施，提升降水利用效率。三是探索创新终端用水管理方式。一方面，鼓励发展农民用水自治、专业化服务、水管单位管理和用户参与等多种形式的终端用水管理模式。支持农民用水合作组织规范组建、创新发展，并充分的发挥其在供水工程建设管理、用水管理、水费计收等方面的作用。鼓励社会资本参与农田水利工程建设和管护。由此解决“谁来管”的主体缺位问题。另一方面，推进小型水利工程管理体制改革，将使用权、管理权移交给农民用水合作组织、农村集体经济组织、受益农户及新型农业经营主体，明确管护责任，让受益主体真正把农田水利工程当作自己的“责任田”，由此解决工程产权不清、有人用没人管的问题。

  吴文庆：这是农业水价综合改革的核心，发挥市场对水资源配置的决定性作用，必须完善水价形成机制。《意见》提出了四个方面要求：一是明确价格“谁来定”。按照价格管理权限规定和简政放权的总体要求，《意见》明确，大中型灌区骨干工程农业水价原则上实行政府定价，具备条件的可由供需双方在平等自愿的基础上协商定价；对于大中型灌区末级渠系和小型灌区农业水价，可实行政府定价，也可在坚持有利于促进节水、保障工程良性运行和农业生产发展原则的前提下实行协商定价。二是明确价格“怎么定”。农业水价要考虑供水成本、水资源稀缺程度、用户承受能力等因素合理确定，鉴于这一些因素是动态变化的，水价也要适时调整。三是明确价格“定多高”。农业水价原则上应达到或慢慢地提高到运行维护成本水平，这主要是考虑运行维护成本水平是下限，只有达到下限工程才能正常运行，否则工程老化失修、损毁严重、效益衰减，最终损害的还是农民利益。同时，考虑到地区差异，确有困难的地区要尽量提高并采取综合措施保障工程良性运行；对水资源紧缺、用户承受能力强的地区可提高到完全成本水平。四是明确计价方式。考虑到粮食作物、经济作物、养殖业等在用水量、保证率、生产效益等方面存在一定的差异，加之各地农业发展政策支持方向不同，《意见》提出实行分类分档水价。其中，用水量大或附加值高的经济作物和养殖业用水价格可高于其他用水类型；对于地下水超采区，要采取比较有效措施使地下水用水成本高于当地地表水。同时，为进一步强化水价激励约束作用，要实行超定额累进加价制度，体现“多用水多交钱”。考虑到一些地区用水量年际变化较大，风调雨顺的年景用水少，干旱枯水年份用水多，为保障工程正常运行、持续发挥效益，《意见》明确这类地区可实行基本水价和计量水价相结合的两部制水价。对于用水量受季节影响较大的地区，可实行丰枯季节水价。具体实行哪种水价制度由各地因地制宜探索。

  记者：农业水价综合改革在充分的发挥市场机制作用的同时，如何更好地发挥政府作用？

  吴文庆：农业水价改革一头连着农民和粮食安全，一头连着水资源和水安全，简单提价农民难以接受，不提价又不利于节水和工程运行。在适当提高农业水价促进节水的同时，必须实施精准补贴和节水奖励，保障农民在合理高效用水的情况下用得起水，保护农民种粮积极性。为此，《意见》提出建立精准补贴和节水奖励机制。农业用水精准补贴机制要与节水成效、调价幅度、财力状况相匹配，补贴标准根据定额内用水成本与运行维护成本的差额确定。从试点实践来看，主要有两种做法：第一种是依据工程运行维护成本缺口，对水管单位、用水合作组织等进行补贴，分担农户的部分用水成本，在提价幅度不大的情况下，保证工程正常运行，这种方式用户容易接受、好操作，但节水激励作用不够直接；第二种是在水价提高后，对种粮农户定额内用水予以补贴，在保护种粮积极性的同时，激励农户采取节水措施将用水量控制在定额内，这种方式节水激励作用更直接，但对计量要求高，操作相对复杂。考虑到精准补贴机制是一项创新性工作，各地工程设施、用水管理、财力状况等差别较大，补贴具体事宜可由各地结合自己实际确定。《意见》提出建立节水奖励机制，根据节水量对采取节水措施、调整种植结构节水的规模经营主体、农民用水合作组织和农户给予奖励，或加价回购用户节约水量，使节水者获得效益，增强用户主动节水的意识和积极性。精准补贴和节水奖励机制能否真正发挥作用，关键是落实资金。《意见》明确，财政安排的水管单位公益性人员基本支出和工程公益性部分维修养护经费、农业灌排工程运行管理费、农田水利工程设施维修养护补助、调水费用补助、高扬程抽水电费补贴、有关农业奖补资金等都可当作精准补贴和节水奖励的资金来源。

  吴文庆：为了推动各项政策措施落实，《意见》从三个方面做出安排部署：一是落实地方责任。考虑到农业水价综合改革主要是地方事权，《意见》明确省级人民政府对本行政区域农业水价综合改革工作负总责，抓好各项措施落实。其中，制定好的实施方案和年度计划尤为关键，这是各地农业水价综合改革的顶层设计和行动指南，也将成为考核评价改革工作的基本依据。二是加强指导协调。农业水价综合改革任务艰巨繁重，各地情况千差万别、改革进度不一，为统筹推动改革整体实施，《意见》明确四部门认真履行职责，强化协调配合，加大对各地改革工作的指导和支持力度，每年向国务院报告进展情况。为此，2016年5月四部委联合向省级有关部门印发通知，部署深入贯彻《意见》精神，细化任务要求，强调建立省级人民政府统一领导下各部门共同参与的工作机制，科学合理编制实施方案和年度实施计划并按时报备，加强监督检查和绩效评价，每年6月底前和11月底前向四部委报送工作进展情况。三是强化宣传引导。农业水价综合改革是一项复杂的系统工程和创新性工作，必须加强宣传引导，统一思想，凝聚共识，尤其要赢得广大农民群众的理解和支持。《意见》要求各有关部门和地方各级人民政府做好农业水价综合改革的政策解读，加强舆论引导，强化水情教育，引导农民树立节水观念，增强节水意识和有偿用水意识，提高节约用水的自觉性，为推进农业水价综合改革创造良好的社会环境。

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